비례대표제란 무엇인가... 준연동형? 변동형? :: 총선이야기

다가오는 2024년 제22대 국회의원 선거를 앞두고 기존의 준연동형 비례대표제에서 변동형 비례대표제로 바뀔 가능성이 있다고 보도되고 있다. 대체 비례대표제란 무엇일까?

 

비례대표제(比例代表制)는 아래의 한자 풀이로 짐작할 수 있듯이, 정당의 총득표 수의 비례에 따라서 당선자 수를 결정하는 선거제도이다.

 

比 견줄 비

例 법식 례

代 대신할 대

表 표할 표

制 지을 제

 

비례대표의 방식은 기본적으로 정당을 매개로 하여 정당이 작성한 후보자의 명부에 대하여 투표를 하는 것을 말한다. 비례대표제는 다수대표제나 소수대표제가 다수나 소수에게 부당하게 유리한 결과를 가져오는 것을 시정하기 위해 고안된 제도로 각 정당의 지지도에 비례하여 국회의원의 의석을 배분하는 선거제도를 말한다.

 

예전부터 다양한 선거제도가 고안되고 시도되었지만, 기본적으로는 서로 경쟁하는 후보들 중에서 가장 많이 득표한 사람이 당선되었다. 이런 방식을 단순다수대표제라고 한다. 하지만 단수다수제의 결과가 투표자들의 의사에 반드시 비례하는 것은 아니다. 가령 세 명 이상의 후보자가 경합해 35%, 33%, 32%를 득표했을 때 가장 많이 받은 35%가 당선되지만, 역으로 그는 65%의 지지를 받지 못한 사람이란 뜻이다. 단순다수제로 가장 많은 표를 얻은 한 사람을 택하게 되면, 다수가 지지하지 않은 사람을 선출하게 되는 역설을 피할 수 없다.

 

이 문제는 고대 로마에서도 고민할 만큼 오래된 숙제였다. 민주정치가 시작된 이후 투표자의 의사가 정확히 반영될 수 있는 선거제도를 만들기 위해 다양한 방안이 탐구되었다. 그 중 투표자의 선호와 선거 결과가 비례할 수 있는 방법을 찾으면서 비례대표제가 아주 많은 갈래로 진화했다. 1910년 영국 하원 보고서에는 당시까지 고안된 비례대표제의 수가 무려 300가지라고 쓰여 있다.

---

 

비례대표의 방식에는 명부의 형태에 따라 정당이 당선 순위를 정한 후보자의 명부를 작성·등록하고 투표자는 정당의 명부에 투표하는 고정명부식, 정당이 후보자의 명부를 작성하되 투표자가 후보자의 순위에 구애받음이 없이 순위를 변경하여 투표하는 가변명부식, 유권자들이 각 정당이 작성한 후보자의 명부에 구애됨이 없이 정당의 경계를 넘어 후보자를 선택하여 결정하는 자유명부식이 있다. 자유명부식의 경우에는 정당이 작성한 명부는 후보자의 정보를 제공하는 참고자료의 역할만 하게 된다. 현행 국회의원 선거에서 비례대표의원을 선출하는 방식은 고정명부식이다.

 

고정명부식에서는 후보자와 그 순위가 전적으로 정당에 의하여 결정되므로 직접 선거의 원칙에 위반되는 것이 아닌지가 문제될 수 있으나, 비례대표후보자명단과 그 순위, 의석배분방식은 선거시에 이미 확정되어 있고, 투표 후 후보자 명부의 순위를 변경하는 것과 같은 사후개입은 허용되지 않으므로 후보자 각자에 대한 것은 아니지만 선거권자가 최종 결정권을 가지고 있어 고정명부식을 택한 것 자체가 직접선거원칙에 위반되지 않는다는 것이 헌법재판소의 입장이다.

 

중앙선거관리위원회는 비례대표 국회의원선거에서 유효투표 총수의 100분의 3 이상을 득표하였거나 지역구 국회의원 총선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 각 정당에 대하여 당해 의석할당 정당이 비례대표 국회의원선거에서 얻은 득표비율에 따라 비례대표 국회의원의석을 배분한다. 득표비율은 각 의석할당 정당의 득표수를 모든 의석할당 정당의 득표수의 합계로 나누어 산출하며, 비례대표 국회의원 의석은 각 의석할당 정당의 득표비율에 비례대표 국회의원 의석정수를 곱하여 산출된 수의 정수의 의석을 당해 정당에 먼저 배분하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 당해 정당 사이의 추첨에 의한다.

 

중앙선거관리위원회는 제출된 정당별 비례대표 국회의원 후보자명부에 기재된 당선인으로 될 순위에 따라 정당에 배분된 비례대표 국회의원의 당선인을 결정하고, 정당에 배분된 비례대표 국회의원 의석수가 그 정당이 추천한 비례대표 국회의원 후보자수를 넘는 때에는 그 넘는 의석은 공석으로 한다. 비례대표 국회의원의 당선인이 결정된 때에는 중앙선거관리위원회 위원장은 그 명단을 공고하고 지체없이 각 정당에 통지하며, 당선인에게 당선증을 교부하여야 한다.

 

우리 선거사에서 1963년 제6대 국회의원선거에서 처음으로 비례대표제를 도입했던 당시 의석 배분방식은 전혀 비례적이지 않았다. 이때 비례대표제의 이름은 ‘전국구’였다. 전체 국회의원 175명 중 1/4인 44명을 전국구로 뽑았지만, 우선 득표율이 5% 미만이거나 지역구 의석을 3석 이상 얻지 못한 정당에게는 배분하지 않았다. 그 다음 제1당의 득표율이 50% 미만인 경우 제1당에 절반을 배분했다. 제1당의 득표율이 50% 이상일 때는 각 당의 득표율에 따라 배분했다. 즉, 제1당에 의석배분을 최소 절반 이상을 보장하는 이런 방식은 제1당에게 유리할 수밖에 없고 또한 유권자의 의사에 비례한다고 볼 수 없었다.

87년 민주화 이후 제9차 개정헌법이 도입되고 나서야 전국구 의석의 제1당 몰아주기 방식은 벗어났다. 제14대 국회의원선거에서는 5석 이상의 지역구 의석을 차지한 정당에게 정당별 지역구 의석수 비율에 따라 전국구를 배분했다. 1996년 제15대 국회의원선거에서 비로소 정당의 유효 득표율에 따라 전국구 의석을 배분하기 시작했다.

---

 

 

2002년 제3회 지방선거 비례대표 시ㆍ도의회의원선거에 처음으로 1인 2표 정당명부식 비례대표제를 도입했다. 1인 2표제가 시행되자 그동안 비례대표 후보를 내지 않았던 많은 군소정당들이 선거에 참여했다. 제16대 국회의원선거에는 8개 정당이 참여했지만, 제17대 국회의원선거에서는 14개 정당이 비례대표 후보자 명부를 제출했습니다. 공약도 가지각색이어서 정책선거에 대한 가능성을 엿볼 수 있었다.

 

비례대표제는 사표(死票)를 방지하고 소수에게 의회진출의 기회를 줌으로써 정당정치의 발전에 기여한다는 장점이 있지만, 군소정당의 난립을 초래할 위험성과 같은 역기능을 가져올 수 있다.

 

---

준연동형 비례대표제

우리나라는 2002년 3월 「공직선거법」 개정으로 시·도의원선거에서 뿐만 아니라 2004년 3월의 「공직선거법」 개정으로 국회의원총선거에서도 지역구의원선거와 비례대표의원선거에 각각 1인 1표씩 투표하는 1인 2표제를 도입함으로써 전형적인 정당명부식 비례대표제를 채택하였다. 2005년 들어서는 자치구·시·군 단위에도 비례대표제를 채택하여 오늘에 이르고 있다. 2020년 4월 15일 치러진 제21대 국회의원 선거를 통해 준연동형 비례대표제를 실시하였다.

 

국회 본회의에서 준연동형 비례대표제를 도입하는 내용의 공직선거법 개정안에 대한 투표가 진행되고 있다.

 

준연동형 비례대표제는 총 의석수는 정당득표율로 정해지고 지역구에서 얻은 의석수가 전국 정당득표율에 미치지 못하면 비례대표 의석을 통해 총 의석을 보장하는 방식으로, 비례대표 47석 전체가 아닌 30석에 캡(cap)을 씌워 연동률 50%를 적용하고, 나머지 비례대표 의석인 17석은 기존 방식처럼 정당득표율에 따라 단순 배분하는 방식이다. 따라서 완전 연동형이 아닌 준연동형 비례대표제로 불린다.

 

기존에는 비례대표 47석에 대해서만 정당득표율을 적용하여, 정당투표결과가 전체 의석수에는 크게 반영되지 못했다. 20대 총선 결과를 예로 들어보면, 정당득표율은 새누리당(33.50%) > 국민의당(26.74%) > 더불어민주당(25.54%) 순이었지만 결과적으로 전체 의석수를 가장 많이 확보한 정당은 더불어민주당이었다. 이렇다 보니, '정당투표를 해봤자 어차피 될 놈이 될 것'이라는 사표심리에 영향을 미치기도 했다.

 

준연동형 비례대표제 예시:

만약 A정당이 10%의 전국 득표를 했을 때 통계적으로는 전체 300석 중 30석을 가져가야 한다. 하지만 지역구에서 20명만 당선이 됐다면 부족분인 10석을 비례대표제로 충원해주는 것이 연동형의 의미이다. 그러나 바뀐 선거법에 의해 연동률을 50%만 적용하기로 결정됐기 때문에 일단 그 절반인 5석만 인정돼 일단 25석을 얻는다는 논리다.

 

준연동형 도입 이유 :

우리나라는 한 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 후보가 당선되는 소선구제를 채택하고 있다. 이러한 선거제도는 정당 득표율과 의석수가 비례하지 않고 사표(死票)가 발생하는 등 민심을 제대로 반영하지 못한다는 지적이 나왔다. 또 지역별로 지배적인 정당이 그 지역의 의석 대부분을 독점하는 현상이 지속된다는 비판이 제기되어 왔다. 연동형 비례대표제가 도입되면 사표를 방지할 수 있어 모든 표의 가치가 동등해진다. 또한 군소정당이 원내 진입할 가능성이 높아져 소수자의 목소리가 더욱 많이 반영될 수 있다.

---

변동형 비례대표제

2024년 제22대 국회의원 선거를 앞두고 준연동형 비례대표제 이전에 시행되었던 변동형 비례대표제를 다시 도입하자는 목소리가 나오고 있다. 지금에 와서 비례대표제 논의가 재부상한 이유는 지난 2020년 총선 당시 준연동형 비례제가 '꼼수 위성정당'이란 치명적인 부작용을 낳았기 때문이다. 민주당과 자유한국당(국민의힘 전신)은 준연동형 비례제 도입으로 인한 의석 감소를 회피하기 위해 각각 더불어시민당과 미래한국당을 만들어 비례의석을 몰아준 뒤 합당한 바 있다.

 

국민의힘은 병립형 비례제로 복귀해야 한다는 주장을 내놓고 있다. 위성정당의 출현을 막을 수 있는데다, 민주당이 밀어붙인 준연동형 비례제는 민주적 정당성을 사실상 상실했다는 게 요지다.

 

 

이준석 신당의 출현 가능성 역시 국민의힘이 병립형 복귀를 외치는 또 다른 이유로 꼽힌다. 준연동형이 유지될 경우 이준석 신당이 준연동형 비례제의 혜택을 받을 수 있다는 것이다. 국민의힘 한 의원은 "이준석 신당 문제가 아니더라도 애초에 합의가 되지도 않았고, 도입 이후 문제가 있었던 제도를 유지하는 것이 더 문제가 아닌가"라며 "병립형 복귀가 양당이 더 커지는 결과가 예상된다면 제도를 기본으로 수정해서 시행하면 될 일"이라고 말했다.

 

현재 표면상으론 병립형 회귀에 부정적인 입장을 내고 있는 민주당의 속내는 복잡하다. 지난 21대 총선에 앞서 준연동형 도입을 밀어붙인 것이 민주당 자신들인 만큼 이를 갑자기 뒤집기엔 국민들의 시선이 부담된다는 분석이 나온다.

 

 

 

병립형 비례대표제 예시 :

가령 이번 총선에서 A정당이 지역구 당선자는 10명, 정당득표율은 12%가 나왔다고 치자. 기존의 준연동형 비례대표제로 계산해보면, 전체 의석수인 300석 중에서 정당득표율 12%에 해당하는 36석 중 지역구 당선자 10석을 뺀 26석의 50%인 13석을 우선 확보하게 된다. 그리고 전체 비례대표 47석 중 연동형 캡(한도 의석수)으로 정한 30석을 빼고 남은 17석에 대해서는 기존과 같이 정당득표율 12%를 적용하여 2석을 추가로 받으면서 비례대표 15석, 총 국회의원 수는 25명이 되는 것이다.

 

예전의 병립형 비례대표제가 다시 시행된다면 간단하게 전체 비례대표 47석 중 정당득표율 12%에 해당하는 5석의 비례대표 의석을 받아 총 국회의원 수는 15명이 된다.

 

	기존 병립형 비례대표제	준 연동형 비례대표제
지역구 당선자	10명	10명
비례대표	5명 (전체 비례대표 의석수 47 X 정당득표율 0.12)	13명 1) 전체의석수 300 X 정당득표율 0.12  = 36 2) 36 - 지역구 당선자 수 10 = 26 3) 26 X 준 연동형 배분비율 0.5 = 13
		2명 1) 전체 비례대표 의석 수 47 – 연동형 캡 30 = 17 2) 17 X 정당득표율 0.12 = 2
총 국회의원 수	15명	25명

참고자료: 중앙선관위 공식포스트

 

 

복수의 원내 관계자에 따르면 공개적으로 목소리는 내지 못하지만 민주당 내에서도 병립형 회귀에 찬성하는 의원들이 있다. 조 전 장관의 신당 혹은 이 전 대표의 신당 등 제 3지대에 지역구 의석과 비례 의석을 뺏길 우려 때문이다. 지도부도 쉽사리 결정하지 못하는 모습이다. 조정식 민주당 사무총장은 지난 주말 간담회에서 “현재로선 준연동형이다, 병립형이나 어느 방향으로 입장이 결정되거나 정리된 건 아니다”고 말했다. 원내지도부는 조만간 당내 의견을 수렴하고 의총을 거쳐 당론을 정할 방침이다. 내년 총선에 적용될 제도는 국회 논의를 거쳐 새롭게 결정될 예정이다.

 

 

---

 

https://kjgerman.tistory.com/32

[국회의원 선거] 국회의원 300석은 어떻게 결정될까? :: 총선 이야기